北京人口图鉴(上)： 疏解政策推动城六区常住人口持续下降

编者按

在城市抢人大战的火热场面之下，折射的是诸多城市人口格局的深刻变化，北京也不例外。在京津冀协调发展战略之下，北京以疏解非首都功能为突破口，辅以人口控制政策，试图解决多年来困扰其发展的大城市病。

在这种情况下，北京人口格局呈现怎样的变化，政策如何影响重塑着这一格局，中心城区的人口将流向何方?我们将分上下两期推出北京人口图鉴报道，从常住人口、户籍人口以及人口流动方向等方面来探寻问题的答案。

作为全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的首都北京，人口格局正在发生变化。

近日，北京各区统计局陆续公布了2017年底常住人口数量。2016年是城六区常住人口由净流入到净流出的拐点，2017年城六区常住人口流出数量继续增加。根据最新发布的《北京城市总体规划(2016年-2035年)》(以下简称《规划》)，到2020年，城六区人口还将再减少124.6万人。

近日，北京大学首都发展研究院院长李国平告诉21世纪经济报道记者，北京目前在疏解非首都功能，随着功能的转移和各种疏解整治推进，城六区常住人口下降是正常的。既符合政策导向要求，也说明政策执行效果显著。

李国平表示，按照《规划》，城六区常住人口在2014年基础上，争取到2020年下降约15个百分点，目前此目标仍未达到，未来还会有一定力度的措施推进。

2017年城六区人口降幅扩大

北京市共辖16个区，分为四类功能区域，分别为首都功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区和生态涵养发展区。

其中，东城区和西城区为首都功能核心区，朝阳区、海淀区、丰台区和石景山区为城市功能拓展区，这六个区也被称为“城六区”。房山区、通州区、顺义区、昌平区和大兴区为城市发展新区，门头沟区、怀柔区、平谷区、密云区和延庆区为生态涵养发展区。

2011-2015年，城六区和城市发展新区的常住人口不断增长，但增速逐年放缓。城六区的朝阳、海淀和通州、顺义、昌平、大兴区都是人口流入的大区，丰台区的常住人口平均增速也十分接近北京市全市的常住人口平均增速。

但到2016年，拐点出现。在北京市常住人口持续增加的大背景下，城六区2016-2017年常住人口平均增速全部为负，成为人口净流出地。其中，2016年，常住人口减少35.3万人，同比下降2.75%;2017年底，城六区常住人口呈更大降幅，减少37.9万人，同比下降3%。

根据《北京城市总体规划(2016年-2035年)》的要求，降低城六区人口规模，常住人口在2014年基础上每年降低2-3个百分点，争取到2020年下降约15个百分点，控制在1085万人左右，到2035年控制在1085万人以内。

2017年底，城六区常住人口规模为1209.6万人，与上述规划目标相差124.6万人。在今后的3年内，城六区每年常住人口还要减少41万人左右，可以预期人口降幅在未来将更大，疏解的力度也将更大。

城六区的常住人口流向哪里了？

近几年，在北京控制人口规模的大背景下，北京市常住人口增幅曲线逐步下行。

城市发展新区的常住人口却在2016年呈爆发式增长，此前这一数字虽增长，但增速逐渐放缓，由2011年的4.4%降至2015年的1.6%。2016年底，其增速跃升至4.8%，当年的常住人口增加了34万人左右，这一时间拐点与城六区人口净流出的拐点相同。2017年，城市发展新区的常住人口又增长了31万。

李国平认为，上述现象的出现，符合北京的政策要求，说明政策执行的效果显著。

中心城区人口疏解见效

中国人民大学人口与发展研究中心教授杨菊华告诉记者，城六区常住人口的减少和城市发展新区常住人口的增加，肯定是跟政策有关的。特别是过去两年，北京在疏解城市中心人口方面，花了很大力气。

不仅是数据，北京居民深有感受。近日，一位住在北京东部郊区的居民告诉记者，几年前她所住的地方人口较少，这两年明显感觉人多了很多，白天大量的人去中心城区工作，下班后再回来。

2015年公布的《中共北京市委关于制定北京市国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中提出，到2020年，北京常住人口总量控制在2300万人以内，城六区常住人口比2014年下降15%左右，“大城市病”等突出问题得到有效缓解，首都核心功能显著增强。

“十三五”规划纲要(草案)中，提到了城六区以外的平原地区，是首都功能疏解承接地和新增首都功能的主要承载区。

《规划》则提到，顺义、大兴、亦庄、昌平、房山新城，是承接中心城区适宜功能和人口疏解的重点地区，是推进京津冀协同发展的重要区域。

目前，城六区人口的疏解，正通过功能和产业的转移进行。

以北京行政副中心通州为例，其承接了北京市行政办公的功能，还承接了中心城区溢出的功能，如人口、教育医疗，为中心城缓解压力做贡献。

2017年年底，北京市委、市人大、市政府、市政协“四套班子”率先搬至通州，第二批为北京市纪委、市监察委、市高级人民法院、市人民检察院，这将带动40万人从城区向外疏解。

另外，城六区通过商品交易市场的疏解、工业企业的调整退出、高校外迁、棚改、腾退简易楼等措施，向外疏解人口。

除了产业、功能的转移，备受关注的北京积分落户政策中，有一条内容为，申请人居住地由城六区(东城区、西城区、朝阳区、海淀区、丰台区、石景山区)转移到本市其他行政区域的，每满1年加2分，最高加6分;申请人就业地和居住地均由城六区转移到本市其他行政区域的，每满1年加4分，最高加12分。

21世纪经济报道记者注意到，6分的加分分值和获本市市级奖项(科技、文化领域及创新创业大赛)的加分一致;12分的加分分值和获国家级奖项的加分一致，风向标十分明显。

未来三年，城六区仍将平均每年疏解40多万人口，通州、大兴、昌平等城市发展新区，能承接多少来自中心城区的人口?

事实上，城市发展新区，也存在人口上限。

以通州区为例，其规定2020年人口将不超过160万，2017年底其常住人口为150.8万人，未来三年只有不到10万人的增长空间;房山区2020年的人口上限为130万，未来还有15万左右的增长空间;顺义区则在2016年底提出，未来5年将人口控制在130万以内，增长空间还有18万。

在北京的城市发展新区人口承载力接近上限时，中心城区的人口又将流向何方?

关键词： 北京 首都 人口控制