5月7日，国家发改委网站发布了一份《关于推进高铁站周边区域合理开发建设的指导意见》(以下简称“意见”)。

这份由国家发改委、自然资源部、住建部、中国铁路总公司联合署名的意见主文共3592字。中国房地产报记者通读全文发现，最核心的信息可以说是三点：“杜绝边建设、边规划”、“避免高铁沿线产业布局同质化和单一房地产功能开发”和“严肃查处违法违规批地用地行为和建设行为，并进一步做好房地产市场监督和管理”。

这不得不说，“以地养铁”的商业模式是这个意见亮剑的方向。“以地养铁”是原铁道部在中国高铁高速发展时期从日本经验和香港批租土地中受到启发后的一个发明，铁道部已经撤销6年时间了，但这个商业模式直到现在，仍然被追捧。

2013年撤销前，铁道部专门为“以地养铁”提出“省部合作”模式。操作思路就是把对基础设施建设十分渴望的地方政府拉入铁路建设的“朋友圈”，进行合作分工：铁道部主要负责工程，省市政府主要负责沿线拆迁，建成火车站后，铁道部负责火车站内部商业运营，地方政府负责火车站周边商业运营和房地产开发。

说白了，就是地方政府负责提供廉价地皮，铁路部门负责把高铁或动车修建到这些城市，这样就把地方政府捆绑上了铁路建设的“火车头”，一起以土地和房地产实现高铁、GDP目标和新城建设的三赢政绩。

济南西站，站前街商业楼宇及住宅楼

中国房地产报记者根据以往的调查和采访发现，这种“以地养铁”模式的运作，大多伴随着违规、违法用地的肆无忌惮。原国土资源部对这种行为很无奈，此前，原国土资源部土地咨询中心一位人士对中国房地产报记者说，“国土资源部历年的检查结果显示，铁路建设违法违规用地非常严重，占所有违法用地的40%以上，这种现象从2006年开始变得越发明显。”

典型的一例是2013年6月5日，当时审计署发布一份审计报告指称，铁路建设项目再次成为不规范行为的“重灾区”。在原铁道部9个违规项目中，郑西铁路项目河南段实际用地超过国土资源部审批数2899.98亩，这一违规项目在该报告中连续“登榜”2年，也未彻底整改完毕。

原国土资源部屡次针对铁路建设项目违规问题强调，要坚决杜绝“未报即用”和“边报边用”行为，切实维护被征地农民权益，严禁多占多用，超指标、超规模建设。

但原国土资源部的这些要求和政策，在原铁道部那里都碰了壁。

对这个棘手又涉及管理职能的问题，原国土资源部多次联手交通运输部、前铁道部，对在建公路、铁路项目进行全面清理和责令整改。

效果并非如愿。原国土资源部副部长徐德明曾经当着铁道部副部长的面直言，出现重大工程违规违法用地责任在于某些人的主观原因。“有的建设单位认为国家、省级重点工程是由上级决策的，于是就理直气壮地违法用地大干快上，有的项目甚至都竣工验收了，还没有办理任何用地手续。”

“根据行政流程，铁路项目都是铁道部门和地方政府共同申报，在对设计和现划进行评估后，再由国家发改委审批，原铁道部的大干快上是和地方政府绑架在一起，这就造成权力的失控和监督的悬空，省部合作模式更是为这种现象推波助澜，国土资源部想制约，但存在巨大难度。”一位原国土资源部专家称。

2013年3月10日，铁道部虽然被撤销，组建了国家铁路局和中国铁路总公司。当时有分析人士指出，政企分开的局面会在很大程度上遏制铁路建设权力失控、频繁违规的问题。

但实际情况并不那么简单。中国铁路系统面临的状况是，原铁道部债务过于庞大，建设任务十分繁重，铁路工程摊子铺得太多，“以地养铁”的思维与路径，不仅具有历史原因，具有惯性，还具有现实需要。

问题是，这些高铁站、城市轨道站点和周边商业物业面积往往非常庞大，征地范围广，土地成本往往又非常低廉，打着铁路和轨道建设旗号声势浩大的“圈地运动”，又往往是一场场违规违法的“圈地运动”，已经成为社会稳定和经济健康发展的心腹大患。

意见称，国家发展改革委、自然资源部、住建部将与铁路总公司、相关地方政府和有关部门加强沟通协调和纵横联动，认真总结和梳理高铁车站周边开发建设中存在的困难和问题，及时规范纠偏，完善相关政策措施。

这一次治理，希望把力气花到点子上，以“立标者”的行动确立规则与边界，保护好珍贵的土地资源和以人为本的生态家园。

关键词： 高铁站 合理开发 违规批地